Realidade do procedimento administrativo em Portugal

Para regular o procedimento administrativo é necessário uma lei portuguesa. Esta necessidade está estabelecida na Constituição e tornou-se uma exigência constitucional na sequência da revolução e criação da Constituição de 1976, quando existia uma grande preocupação com a lógica da administração pública. Devido a esse problema surgiu um conjunto de regras sobre a sua estrutura, artigo 267.º da CRP, onde no número 5 desse mesmo artigo, o legislador chega à conclusão que o procedimento é uma forma de organização da administração pública, que enquanto realidade autónoma, serve para a tomada e execução de decisões e que consequentemente deve estar organizado numa lei que garante os direitos dos particulares. 

O procedimento é um instrumento de racionalização da atuação da administração e é o instrumento que garante a participação dos cidadãos na tomada das decisões que lhes competem, sendo do último que surge o direito fundamental à audiência.

O legislador, no artigo referido, aproxima-se da lógica italiana, uma lógica que regula o procedimento como uma espécie de administração e que tem uma dupla dimensão. Tem uma dimensão subjetiva, tendo como objetivo a proteção dos direitos dos particulares, e que é visível tanto no artigo 287.º, como no artigo 268.º, e uma visão objetivista, que é aceite por maioria dos autores italianos.

Esta aproximação resulta num legislador que combina a dimensão subjectiva e objetiva, que valoriza o procedimento de forma autónoma e que exige uma lei específica. 

A exigência constitucional mencionada existe desde 1976 , e o primeiro Código de Procedimento Administrativo data apenas de 1990, assim sendo, de 1976 a 1990 existiu uma  inconstitucionalidade em matéria essencial no quadro da organização do Estado e, durante esse espaço de tempo o legislador não foi capaz de dar cumprimento a essa exigência constitucional.

Esta inconstitucionalidade por omissão gerou muitos problemas constitucionais no direito administrativo e para que tal fosse resolvido a doutrina entendeu que era necessário uma estruturação da realidade administrativa em concordância com o direito constitucional.

Os anos 90 foram anos muito importantes no desenvolvimento do direito administrativo português, foram os anos em que ocorreram praticamente todas as discussões sobre o rumo do direito administrativo. Estes foram contudo, anos onde o direito administrativo era extremamente ultrapassado.

O primeiro instrumento que surgiu para fundamentar a futuro do direito administrativo foi, o já referido, o Código de Procedimento Administrativo (CPA), este documento foi realizado por uma comissão que tinha como presidente o Professor Freitas do Amaral e que teve como um dos colaboradores o Professor Vaco Pereira da Silva. Este código foi a primeira lei do procedimento administrativo de Portugal e o primeiro elemento de democratização da administração pública. Este código pode ainda, tendo em consta a sua forma, ser considerado como um verdadeiro código administrativo, isto porque não se limitou a regular o procedimento administrativo, tendo regulado conjuntamente aspetos essenciais das relações jurídicas.

O CPA foi reformulado em 2015 com a direção do Professor Fausto Quadros, muito do código de 1990 foi alterado, porém o artigo número 1.º foi mantido intacto. Este artigo continha a ideia decorrente dos anos 70, que o procedimento já detinha uma autonomia, de caráter inferior,  mas com alguma independência face ao resultado da atividade administrativa. O professor Vasco Pereira da Silva criticou a reformulação de 2015 e especialmente o mantimento do artigo 1º, admitindo que tal visão é ultrapassada e sem utilidade. Contudo, achou ter sido a opção mais lógica em detrimento das teorias monistas.

A noção de procedimento foi sendo alterada conforme os tempos e o que podemos observar é que o legislador de 2015 se afasta mais da noção de procedimento do que o legislador de 1990. Este afastava-se da lógica estritamente procedimental, regulando matérias substantivas e pondo em causa a lógica da autonomia procedimental, com o caráter limitativo da sua noção de procedimento.

Esta noção deixa muito a desejar  quanto à autonomia do procedimento administrativo.

Todavia as restantes opções eram a concessão clássica e a concessão monista. 

A primeira correspondia à concessão atocêntrica, o procedimento consistia em algo relacionado com ato administrativo e correspondia a uma mera forma do ato. Ou seja, era apenas uma formalidade. Para culminar existia uma grande incerteza entre a forma e as formalidades, o que só demonstrava a grande ignorância pelo procedimento.

É visível a influência desta concepção em Portugal, ainda nos dias de hoje, no artigo 161.º número 2º, alínea g).

A segunda concepção associava o procedimento e o processo à mesma realidade, admitindo que a administração e a justiça eram a mesma coisa. Esta lógica era adotada pela escola de Lisboa e evidência a desvalorização do procedimento que existia em Portugal.

    Em suma, apesar de ainda existirem na atualidade doutrinas processualistas, o Professor Vasco Pereira da Silva, considera tais visões um “disparate absoluto”, acreditando que o que é necessário é uma visão procedimental do processo, sendo lógico atribuir autonomia ao procedimento administrativo.

Esta foi a visão aceite pelo legislador de 1990 e que foi repetida em 2015, concluindo que deve ser atribuída ao procedimento, autonomia total. 

Bibliografia:

Aulas Teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva 2021/2022

Júlia Amélia Gonçalves machado 

N.º 65020

Turma B, Subturma 11