Princípio da legalidade

 

O princípio da Legalidade

Introdução:

O princípio da legalidade é um dos mais importantes princípios gerais de direito aplicáveis à Administração Pública. Hoje, este princípio está desde logo formulado na nossa Constituição, dizendo o artigo 266º/2 que “os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei (…)”. Também o artigo 3º/1 do CPA vem estatuir que “os da Administração Publica devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”.

Contudo, o princípio da legalidade nem sempre esteve expressamente consagrado na lei. O princípio da legalidade passou por um período de evolução que se iniciou com o Estado Liberal e chegou até aos nossos dias. Deste modo iremos agora referir a evolução historia deste princípio.

 

Evolução Histórica:

Estado Liberal:

Os liberais não se preocuparam com a separação de poderes, nem com a tutela dos direitos dos particulares, nem com o controlo jurisdicional da Administração. Contudo, preocuparam-se imenso com o princípio da legalidade. O grande contributo do liberalismo político para o direito constitucional foi a garantia que resultava da legalidade tanto para a propriedade como para a liberdade. Na lógica liberal era o princípio da legalidade que garantia a liberdade e a propriedade dos cidadãos.

No Estado Liberal estamos perante uma Administração agressiva, que limitava os direitos dos particulares e que usava a força física para impor as suas decisões aos particulares. É nesta lógica de Administração Agressiva que se estabelece o princípio da subordinação à lei: a Administração Pública fica submetida aos limites da lei. A lei aparece, portanto, como um limite da ação administrativa. A Administração não pode praticar quaisquer atos que contornem as normas legais.

Se por um lado estes poderes da Administração eram limitados por lei, por outro, tudo o que a lei não regulasse de forma expressa a Administração gozava de total liberdade para decidir sobre aquela matéria. Deste modo, a Administração, exercia um poder autoritário de uma forma relativamente livre, uma vez que se considerava que todos os atos eram atos de polícia.

Assim, através do exposto percebemos que o princípio da legalidade era excessivamente limitado, correspondendo a uma noção fechada, formal e literal. Na lógica liberal surge uma expressão que dizia “a legalidade correspondia a um princípio de reserva de lei e de preferência”. Com base nesta expressão percebemos que o princípio da legalidade se exprimira em dois subprincípios:

Þ    Princípio do primado da lei que implicava, num sentido negativo a proibição de violação da lei por parte da Administração e a sua consequente subordinação ao poder legislativo do Parlamento

Þ   Princípio da reserva da lei que estabelecia as áreas que só podiam ser reguladas por lei parlamentar, estando vedada à Administração qualquer intervenção nessas matérias sem autorização legal.

Quando se falava em lei pensava-se na lei elaborada pelo Parlamento, lei que se resumia a um constrangimento menor da autoridade Administrativa. A limitação da Administração pela lei era um constrangimento menor da atividade administrativa. Assim, a Administração atuava a seu belo prazer.

 

Estado Social:

No Estado Social o princípio da legalidade sofre algumas alterações importantes. A primeira é a ideia de subordinação à lei ser complementada pela ideia de subordinação ao Direito. Deste modo, não existe apenas um dever de obediência à lei, como lei ordinária, mas existe sobretudo um dever de obediência a mais qualquer do que a lei ordinária.

A Administração Pública deve respeitar a lei ordinária, mas deve respeitar também: a Constituição, o Direito Internacional (que tenha sido recebido na ordem interna), os princípios gerais de direito, os regulamentos e ainda os atos constitutivos de direitos que a Administração publica tenha praticado e os contratos Administrativos.

Neste estado nasce a ideia de atos favoráveis, na medida em que estes são atos prestadores que atribuem meios e serviços. É o particular que passa a querer/deixar que estes atos sejam aplicados desta forma, pois a maior parte dos atos não são suscetíveis de execução coativa contra a vontade do particular.

Esta ideia chegou em parte até aos nossos dias fazendo com que haja uma correlação entre Direitos Administrativo e Direito Constitucional.

 

Modernidade:

Atualmente a Administração Pública está duplamente subordinada à lei: a lei é simultaneamente o fundamento e o limite da atividade administrativa. A Administração só pode atuar se houver uma lei prévia que lho permita e, ao atuar ao abrigo dessa lei, tem de respeitar todas as demais leis que estão em vigor.

Para o professor Vasco Pereira da Silva a Administração é subordinada ao direito no seu conjunto, ou seja, todas as suas opções são a realização para o caso concreto das opções do ordenamento jurídico. Isto leva-nos a concluir que a Administração aqui não tem total liberdade de atuação, mas sim uma margem de manobra de atuação.

Poder-se-ia perguntar para que serve esta margem de manobra que é dada visto que é simultaneamente limitada pela lei? Ora a Administração Pública visa a prossecução do interesse publico e para tal tem de adaptar o sentido das normas aos casos concretos que lhe vão aparecendo e que não foram previstos pelo legislador ou que não estão totalmente contemplados na norma. Assim, a Administração pode utilizar os meios que lhe parecem mais adequados aquelas situações em concreto. Efetivamente, a Administração realiza as normas e princípios do ordenamento jurídico, mas é a própria responsável pelas suas decisões. Essa responsabilidade corresponde ao poder discricionário.

No seguimento do entendimento moderno de legalidade, entende-se que a legalidade implica não apenas a subordinação à lei, mas a toda a ordem jurídica, o que significa que se deve entender a legalidade num sentido de juridicidade. Com efeito, todos os poderes da Administração são suscetíveis de controlo e de apreciação jurisdicional. O que nos faz reafirmar e confirmar que a Administração tem uma margem de manobra de atuação, que nunca é totalmente livre.

O princípio da legalidade aparece definido de uma forma positiva, visto estabelecer o que a Administração Pública deve ou não deve fazer e não apenas aquilo que está proibida de fazer. Este princípio consagra todos os aspetos da atuação da Administração Pública e não apenas as que consistam ou possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares.

 

Conclusão:

Em conclusão, face ao exposto, é possível concluir que o princípio da legalidade tem como regra geral, não um princípio de liberdade de atuação, mas sim um princípio de competência: a Administração só pode fazer aquilo que a lei permite, estando a sua atuação sujeita à existência de uma lei previa que lhe confira competência para atuar.

Na perspectiva do professor Vasco Pereira da Silva a Administração está subordinada à lei e ao Direito. Por outras palavras, esta ideia de que a Administração está subordinada à lei e ao direito quer dizer que a Administração está também subordinada à Constituição, ao Direito Europeu, ao Direito Internacional e ao Direito Global.

Deste modo é possível concluir que o princípio da legalidade poderá ser considerado o princípio com maior relevância.

 

Beatriz Sirgado Gonçalves

Subturma 11