Os tipos de garantias dos particulares no Direito Administrativo | Mariana Baptista

O nosso ordenamento jurídico reconhece constitucionalmente os direitos e interesses dos cidadãos consagrado no art. 266º/1 CRP, bem como a subordinação da Administração Pública à lei ( 266º2 CRP) não basta para garantir um efetivo meio de reação dos interessados em face de uma infração por parte da Administração.

 As garantias dos particulares de que se ocupa o Direito Administrativo asseguram mecanismos de reação e defesa perante atos da Administração. 

Para o Prof. Freitas do Amaral a Garantia dos Particulares é a criação de meios pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou de sancionar as violações do direito objetivo, as ofensas dos direitos subjetivos ou dos interesses legítimos dos particulares, ou o demérito da ação administrativa, por parte da Administração Pública.

Vão então ser analisados neste post 4 tipos de garantias: 

• Garantias políticas;

• Garantias administrativas; 

• Garantias petitorías;

• Garantias impugnatórias:

• Garantias contenciosas.

Garantias políticas

Estas garantias são efetivadas através dos órgãos políticos do Estado, consistindo no direito de resistência, consagrado no 21º CRP, e no direito de petição, quando exercido perante um órgão de soberania, de acordo com o 52º CRP.

- Direito de resistência:

Relativamente ao direito de resistência, este consiste na faculdade de contrariar qualquer ordem ofensiva de direitos, liberdades e garantias, e de afastar pelo uso da força qualquer agressão, quando for impossível recorrer à autoridade pública. Esta resistência pode efetivar-se relativamente a uma agressão privada ou a um ato da autoridade pública, sendo esta segunda a que mais releva para o nosso estudo.

Requisitos:

- presença de uma agressão ou de uma ordem que ofenda os direitos, liberdades e garantias do agente;

- necessidade;

- proporcionalidade; -

Modalidades:

Resistência Passiva- verifica-se quando existe uma ordem que ofenda direitos liberdades e garantias, e consiste em não fazer o que é imposto ou fazer o que é vedado.

Resistência Defensiva- verifica-se quando existe uma agressão de agentes, e consiste na resposta à agressão

- Direito de petição:

O direito de petição consiste em suscitar perante os órgãos do poder e outras entidades públicas quaisquer problemas de interesse geral, cingindo-se a solicitar a atenção do órgão competente para situações ou atos ilegais ou injustos e não a impugnar atos administrativos. Este direito tem a vantagem de poder ser exercido, não somente por nacionais, mas por quaisquer pessoas que se encontrem ou residam em território português, para além de não estar sujeito a qualquer formalidade ou processo específico. Os destinatários destas petições são quaisquer órgãos públicos, à exceção dos tribunais.

Ambas as garantias são insuficientes, uma vez que cobrem poucos casos e por serem confiadas a órgãos políticos estão sujeitas a ser apreciadas de acordo com critérios de conveniência política, e nem sempre por critérios de imparcialidade.

 Garantias administrativas

Este vasto grupo de garantias efetiva-se através da atuação e decisão de órgãos da Administração Pública, os quais possuem mecanismos de controlo da sua atividade. Estes mecanismos, criados principalmente para assegurar a defesa da legalidade e da boa administração, são colocados também ao serviço dos direitos e interesses legítimos dos particulares. Antigamente denominavam-se “garantias graciosas”, uma vez que se tratava da concessão de um direito ao particular pelo soberano e não de um efetivo direito do particular.

Estas garantias são mais vantajosas para os particulares, uma vez que os órgãos administrativos não atendem, geralmente, a motivações de caráter político. No entanto, os órgãos da Administração Pública estão muitas vezes orientados na sua tomada de decisão por critérios de eficiência na prossecução do interesse público, e não tanto pelo respeito à legalidade e aos interesses dos cidadãos. Por este motivo surgiram as garantias contenciosas, que vamos desenvolver posteriormente.

Dentro do âmbito das garantias administrativas vamos começar por analisar os cinco tipos de garantias petitórias, que têm por base um pedido dirigido à Administração para que considere as opiniões do particular e, posteriormente, as impugnatórias, que consistem numa impugnação a um ato administrativo já praticado.

Garantias petitórias

Dentro desta garantia, cabe a faculdade de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que diga diretamente respeito ao particular, o que confirma que, em princípio, qualquer pessoa tem legitimidade para exercer este direito.

➜ Direito de representação- trata-se da faculdade de pedir ao órgão que tomou uma decisão a reconsideração ou confirmação da mesma. Esta figura distingue-se da impugnação, uma vez que não consiste numa oposição clara do interessado à decisão tomada, mas apenas numa chamada de atenção para as prováveis consequências da mesma;

➜ Direito de queixa: traduz-se na possibilidade de abertura de um processo que pode culminar na aplicação de uma sanção. Tome-se por exemplo o caso de uma queixa contra um funcionário público, que desencadeia um processo disciplinar, que culminará na aplicação de uma medida sancionatória ao funcionário, se a queixa tiver fundamento;

➜Direito de denúncia: permite ao particular levar ao conhecimento da autoridade a ocorrência de determinado facto sobre o qual a autoridade se deva pronunciar. Tal verifica-se, por exemplo, quando se faz a denúncia de um crime à Polícia Judiciária ou ao Ministério Público;

 ➜Oposição administrativa: atribuída à contra parte em certos procedimentos administrativos, define-se como uma contestação relativamente a pedidos formulados por outrem à Administração ou relativamente a iniciativas da Administração das quais se tenha conhecimento. A lei atribui a legitimidade para exercer esta contestação;

Garantias impugnatórias

Reconhecidas no 180º, nº 1 e 2 CPA, são aquelas garantias que permitem aos particulares atacar um ato administrativo, com vista à sua revogação, anulação administrativa, modificação ou substituição. Em caso de omissão apela-se à prática do ato ilegalmente omitido. Subdividem-se em quatro tipos ( 191º - 199º CPA) que importa analisar. A legitimidade é reconhecida aos particulares que considerem os seus direitos subjetivos ou interesses legítimos afetados pelo ato administrativo e a todos os que possam intervir procedimentalmente da defesa de direitos difusos, de acordo com o art. 186º.1 CPA. Ficam impedidos de reclamar aqueles que tenham aceitado o ato administrativo depois de praticado (cfr. art. 186º nº 2 CPA).

Reclamação →meio de impugnação do ato administrativo perante o seu ator.

Esta figura justifica-se pelo facto de os atos administrativos, em geral, poderem ser revogados ou anulados pelo órgão que os praticou. Hoje em dia, a reclamação prévia não é necessária para efetivar uma impugnação contenciosa, sendo facultativa. Salvo lei especial, o prazo para apresentar uma reclamação é de 15 dias (191º. 3 CPA), e o prazo para o órgão competente decidir sobre a reclamação é de 30 dias (192º.2 CPA).

Recurso hierárquico- consiste tanto na impugnação de atos administrativos praticados, como na reação contra a omissão ilegal de atos administrativos, dirigida ao superior hierárquico do autor do ato. Se o órgão subalterno dispuser de competência exclusiva, apenas pode ser obrigado à prática do ato (197º.1 CPA). Este recurso caracteriza-se por uma estrutura tripartida: o recorrente é o particular, o recorrido é o órgão subalterno- órgão a quo- e o órgão decisório é o órgão superior- órgão ad quem. Para poder haver recurso é necessário existir hierarquia e é necessário que tenha sido praticado ou omitido um ato administrativo por um subalterno que não goze de competência exclusiva.

Podem ser classificados em recursos de legalidade, se o particular alegar como fundamento a ilegalidade do ato ou da omissão do ato, de mérito, se o motivo for de mera inconveniência, ou mistos, se o particular alegar ilegalidade e inconveniência.

Podem ser, também, classificados em recursos hierárquicos necessários ou facultativos (185º1 CPA). A regra geral é a da facultatividade (185º. 2 CPA), não constituindo o recurso um passo intermédio indispensável para recorrer à via contenciosa.

O recurso tem que ser apresentado ao órgão a quo (194º.2. CPA) e sempre dirigido ao mais elevado superior hierárquico do mesmo (194º.1. CPA), salvo se a competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada.

Quanto aos prazos para a interposição do recurso, nos casos em que o objeto é a impugnação de um ato, estes encontram-se estipulados legalmente nos 188º.1 e 2 e 198º. 1 CPA, sendo, em regra, o prazo de 30 dias. Importa notar que a extemporaneidade do recurso hierárquico implica automaticamente a extemporaneidade da impugnação contenciosa subsequente. Se o objeto do recurso for a contestação da omissão de um ato, o prazo conta-se da data do incumprimento do dever de decisão (188º.3 CPA). A interposição do recurso pode ter consequências suspensivas ou não suspensivas, ocorrendo a suspensão automática do ato em causa até à reapreciação do superior hierárquico. Em regra, os recursos hierárquicos necessários têm efeito suspensivo, e os recursos hierárquicos facultativos não têm (189º. 1 e 2 CPA). A autoridade ad quem deve pronunciar-se em 30 dias, podendo alongar-se o prazo até aos 90 dias (198º. 1 e 2 CPA).

Consequentemente, a autoridade pode: rejeitar o recurso por questões de forma (196º CPA), negar o provimento, mantendo-se o ato que foi recorrido, ou conceder o provimento, podendo implicar a revogação, anulação, modificação ou substituição do ato recorrido.

 Recursos hierárquicos impróprios- o ato administrativo é impugnado a um órgão da mesma pessoa coletiva daquele que praticou o ato, sobre o qual exerce poderes de supervisão. Só admissível nos casos expressamente previstos por lei (199º, no 1 CPA) e quando a lei atribua poder de supervisão sobre um órgão de uma pessoa coletiva a um mesmo órgão da pessoa coletiva, fora do âmbito de uma relação hierárquica ( 176º. 1). São aplicáveis a este recurso, subsidiariamente, as disposições que regulam o recurso hierárquico ( 176º. 3 CPA).

Recurso tutelar- impugnação do ato ou omissão de uma pessoa colectiva autónoma a um órgão de outra pessoa coletiva pública, que sobre ela exerça poderes de tutela ou de superintendência. Tem natureza excecional, logo só é possível quando a lei expressamente o previr ( 199º, no 1 CPA). Só pode ter por fundamento a inconveniência nos casos em que a lei estabeleça uma tutela de mérito ( 199º, nº 3 CPA). É englobado no CPA nos “recursos administrativos especiais” (art. 199º, nº 3, 4 e 5). Trata-se de um recurso tutelar, por exemplo, quando a lei sujeita a recurso para o Governo certas deliberações das câmaras municipais.

Garantia contenciosas

Tipo de garantias que se efetiva através dos tribunais. São as mais eficazes a assegurar a defesa dos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares.

O contencioso administrativo é, em sentido material, a totalidade de litígios que envolvam a Administração Pública e que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos ao abrigo da legislação aplicável, em especial a que é constituída por normas de Direito Administrativo.

Tradicionalmente, fazia-se referência, nas nossas leis, ao contencioso dos regulamentos, dos atos administrativos, dos contratos administrativos, da responsabilidade da Administração e dos direitos e interesses legítimos dos particulares. Atualmente, desde as reformas no contencioso de 2002-2004, o leque é mais amplo. Por consequência, existem diversas garantias dos particulares, sendo as principais:

- Garantias quanto aos regulamentos administrativos (p or exemplo: direito à declaração de ilegalidade de normas regulamentares)

- Garantias quanto aos atos administrativos (p or ex: direito á suspensão cautelar de atos administrativos aparentemente ilegais);

- Garantias quanto aos contratos administrativos e públicos (por ex: declaração de nulidade ou de inexistência de contratos ilegais ou inexistentes);

- Garantias quanto ao reconhecimento de direitos, qualidades ou situações (p or ex: direito à condenação da Administração a cumprir obrigações de indemnização por prejuízos causados a particulares);

 - Garantias quanto às operações materiais da Administração (p or ex: direito à suspensão provisória da sua prática, por meio de uma providência cautelar não especificada);

- Garantias de caráter urgente (p or ex: direito à intimação da Administração para “prestação de informações”, “consulta de processos” ou “passagem de certidões”;

É hoje muito ampla também, a faculdade dos particulares de proceder à cumulação de pedidos diferentes, mas conexos, o que é um dos principais motivos para a justiça administrativa de hoje se afirmar como contencioso de plena jurisdição e não de mera anulação.

No entanto, o princípio da separação de poderes não foi posto em causa, uma vez que os Tribunais não têm competência para avaliar o mérito da ação administrativa, mas apenas a respetiva legalidade.

Uma vez que o contencioso administrativo é matéria de uma disciplina autónoma da do Direito Administrativo, ficamos só com estas notas breves relativas a algumas das garantias dos particulares de caráter contencioso.

AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, almedina, 2018

Mariana de Oliveira Baptista Sub 11