Os mecanismos da revogação e anulação administrativas: Características, condicionalismos e críticas

1. Enquadramento

Os efeitos jurídicos dos atos administrativos podem ser extintos ou modificados de diversas formas.

A revogação e anulação administrativas, com acolhimento jurídico nos arts 165.º a 172.º CPA, traduzem-se na prática de atos por um órgão administrativo expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior, quer fazendo esses efeitos cessar para o futuro quer destruindo-os retroativamente. Estes mecanismos entram em ação após a descoberta da invalidade do ato, de maneira a fazer cessar o vício que o contamina.

O CPA veio concretizar e aprofundar a distinção entre a revogação scrictu sensu e a revogação anulatória, esta última agora designada de anulação administrativa. Esta alteração teve como inspiração o Direito procedimental alemão. O regime atual afasta-se assim, desde 2015, da distinção baseada nos atos válidos e inválidos. 

2. Definições 

2.1. Revogação

A revogação (art 165º/1 CPA) é o ato que decide extinguir, por razões de mérito, conveniência ou      oportunidade, no todo ou em parte, os efeitos de um ato administrativo anterior. Neste caso, o autor do ato revogatório exerce uma competência dispositiva idêntica à que está na origem do ato revogado, desenvolvendo uma função de administração ativa, com sentido censuratório, eliminando a regulação oferecida pelo ato revogado, sem no entanto introduzir uma nova.

• Fim prosseguido: melhor prossecução do interesse público atual, adequando a situação existente a novas exigências (sendo que a prática de atos revogatórios com vista à prossecução de outros fins, padece de desvio de poder) e defesa da legalidade.

• Fundamento: uma inconveniência fundada numa valoração administrativa (juízo de mérito), à luz do interesse público, sobre os efeitos atuais ou futuros de um ato anterior, sem qualquer avaliação da legalidade do ato. Admite-se também a imposição da revogação como uma sanção administrativa, isto é, uma revogação sancionatória de incumprimento de cláusulas, deveres ou obrigações que um ato primário tenha imposto a um particular. Esta modalidade de revogação apenas admite a produção de efeitos para o futuro, salvo disposição legal em sentido contrário.

• Efeitos jurídicos: (171º/1, 1ª parte) - por regra, apenas produz efeitos para o futuro, é a chamada revogação ab-rogatória (típica da revogação) ou ex nunc (“desde agora”). Contudo, o autor do ato revogatório pode, no próprio ato, atribuir-lhe eficácia retroativa, quando favorável aos interessados ou quando haja concordância expressa dos mesmos e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis. É ainda de referir que, regra geral, a revogação de um ato revogatório não implica repristinação do ato que fora em primeiro lugar revogado, exceto quando a lei ou o ato       de revogação assim o determinarem. Está aqui presente o princípio da não repristinação, presente em vários ramos do nosso ordenamento jurídico. 

• Competência: (art 169.º) Aqueles com competência para revogar um ato administrativo são o autor do ato (nº2), o superior hierárquico (nº2), o delegante/ subdelegante (nº4), o órgão com poderes de tutela (nº5) ou o órgão colegial. No entanto, este último, o órgão colegial, não cabe em nenhum dos números anteriormente expostos, porém é-lhe feita referência no 199 nº1 b), sobre o regime dos recursos, podendo, por exemplo, recorrer-se para a Câmara Municipal de um ato praticado pelo Presidente da Câmara municipal. Posto isto, podemos concluir que o legislador se esqueceu destes caso aquando da redação do art 169.º CPA.

2.2. Anulação

Regulada no 165º/2 CPA, a anulação pode ser definida como o ato administrativo que, fundado na invalidade de um ato anterior, se destina a destruir os efeitos deste. Aqui, o autor da anulação já exerce um poder de controlo, em vista da reposição da legalidade. 

• Fim prosseguido: a reintegração da legalidade violada, eliminando um ato anulável da ordem jurídica.

• Fundamento: invalidade que se pretende suprimir, reintegrando a ordem jurídica violada.

• Efeitos jurídicos: (171º/3, 1ª parte) – salvo disposição em contrário, reporta a sua eficácia ao momento da prática do ato anulado, destruindo todos os efeitos já produzidos no passado. Esta é a chamada anulação com eficácia retroativa (tipica da anulação) ou ex tunc (“desde então”). No entanto, o autor da anulação pode, na própria decisão, atribuir-lhe mera eficácia para o futuro, quando o ato se tenha tornado inimpugnável por via jurisdicional (171º/3 CPA). Tudo se passa como se o ato nunca tivesse existido.

• Consequências: a anulação constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria caso o ato anulável não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido na sequência daquele ato (172º/1 CPA). Assim, a Administração terá poder para praticar atos dotados de eficácia retroativa, desde que não estejam envolvidas imposições prejudiciais aos destinatários do ato (172º/2 CPA)

• Competência:  (Art 169.º) O nº1, comum à revogação e anulação, estipula que a iniciativa para a anulação possa partir do órgão competente ou de interessados. O nº3, aplicável apenas à          anulação, é muito semelhante ao nº2 sobre a revogação, dizendo que pode anular o autor do ato ou seu superior hierárquico. É de notar que, no caso do superior hierárquico, o nº2 já não salvaguarda os casos de competência exclusiva do subalterno, como faz com a revogação. O nº4, sobre a delegação de poderes, volta a ser comum para a anulação e para a revogação, podendo o ato ser anulado pelo delegante/ subdelegante ou pelo delegado/ subdelegado. Também o nº5 é comum às duas figuras, só que desta vez falamos da competência por parte do órgão com poderes de tutela anulatória. O nº6, por outro lado, só se aplica na lógica da anulação, podendo o órgão competente anular o ato praticado pelo órgão incompetente.

3. Comparação entre as duas figuras

Analisadas as particularidades de cada uma destas figuras, concluímos que a anulação administrativa tem um caráter mais duro e agravado, precisamente por produzir não só efeitos futuros como também efeitos retroativos, o que abala a confiança dos particulares na Administração, bem como afeta o princípio da segurança jurídica.

A eficácia ab-rogatória aplica-se nos casos em que o órgão administrativo competente tenha resolvido que um determinado ato anterior se tornou inconveniente ao interesse público. Já a eficácia retroativa está reservada, por lei, para os casos de anulação administrativa respeitante a atos inválidos. Excecionalmente, a retroatividade pode ser utilizada para casos de inconveniência do ato, ao invés da invalidade. Isto acontece nos casos em que não tenha sido afetada a confiança pública na Administração, esses casos estão previstos na 2ª parte do nº1, do artigo 171º CPA – concordância expressa dos interessados ou a não afetação dos direitos ou interesses indisponíveis.

Esta diferença de regimes entende-se no sentido de se proteger e não ameaçar os legítimos interesses e expectativas fundadas dos particulares.

O efeito geral da extinção do ato anterior por uma destas vias, é o do desaparecimento dos respetivos efeitos jurídicos, sendo por isso, a revogação e a anulação integradas pela doutrina na categoria de atos secundários ou atos sobre atos, pois os seus efeitos não fazem sentido algum sem a existência de um “pré-ato”.

• Conteúdo do ato de revogação ou de anulação: decisão da extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado.
• Objeto: o ato revogado ou anulado.

A anulação administrativa e a revogação são, elas mesmas, atos administrativos (165º CPA), sendo-lhes aplicável o regime jurídico dos atos administrativos.

Para além do regime comum no que toca à competência já mencionado, estas duas figuras gozam de regime geral comum na sua larga maioria, com exceção dos artigos 167.º e 168.º (em matéria de condicionalismos de cada figura), exclusivos à revogação e à anulação, respetivamente. Posto isto, parece-me ser possível concluir que as duas figuras estão mais próximas do que o que uma mera definição de conceitos nos podia levar a entender em primeira leitura. Se não fosse este o caso, o legislador do CPA de 2015 não teria estabelecido um regime comum para as duas, pelo que a sua intenção foi certamente a de as aproximar consideravelmente.

4. Posição do professor Vasco Pereira da Silva

O professor parece ter uma posição de concordância com o atual regime de distinção entre a revogação e a anulação administrativas. Enquanto que o regime em vigor anteriormente ao CPA de 2015 representava um entendimento muito rígido quanto à prática de atos administrativos secundários no que toca aos prazos, o regime atual vem, no entendimento do professor, apresentar-se com uma flexibilidade necessária do sistema jurídico. Os nº 1 e 2 do art 167.º demonstram bem a flexibilidade introduzida, no que toca à definição dos casos sujeitos a revogação.

Porém, no que toca aos condicionalismos das duas figuras, o professor afirma que embora o regime se tenha tornado mais maleável, é ainda demasiado rígido, pelo facto de, designadamente, se terem mantido os prazos do art 168.º, ainda que estes se tenham prolongado.

Assim, não obstante à existência dos prazos, é preciso interpretar estes artigos à luz de princípios constitucionais, como a tutela da confiança, a prossecução do interesse público e a legalidade, pelo que qualquer ato que os viole será inconstitucional, havendo assim uma definição mais clara e constitucionalizada (ou seja, mais conforme aos princípios do Estado de Direito) dos limites da Administração Pública.

Por fim, o professor aborda a questão da competência para praticar estes atos secundários. Como já mencionei supra, o art 169.º regula a titularidade da competência para revogar e anular outros atos administrativos. Ora, o professor entende que o que está escrito neste artigo não basta e que, à luz do princípio da legalidade, devem ter competência para praticar estes atos não só o órgão que praticou o ato original/primário mas também quem tinha a competência legítima para o praticar. A ratio disto (parece-me, e manifesto a minha concordância) é que se estamos perante um ato praticado de forma incompetente por um órgão que não o verdadeiro titular da competência, não interessa se o órgão agiu de forma incompetente, porque se o fez então também tem o dever/ a competência artificial de corrigir esse ato, até porque não está em causa a prática de um ato ex novo, mas sim a correção de uma ilegalidade em nome da segurança jurídica. Também o professor Paulo Otero parece seguir este entendimento, que, a meu ver, parece ser o entendimento que melhor contribui para uma atuação administrativa eficaz, permitindo a correção tempestiva de atos ilegais. 

Bibliografia:

OTERO, Paulo, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, Almedina, Coimbra, 2016

AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2013

Silva, Vasco Pereira da, Curso de Direito Administrativo II, aulas teóricas

Trabalho realizado por: 

Vasco Silva, turma B, subturma 11