O Princípio da Imparcialidade
O Princípio da Imparcialidade
O princípio da imparcialidade encontra-se regulado no artigo 9º do Código de Procedimento Administrativo (adiante CPA) e no artigo 266º/2 da Constituição da República Portuguesa (CRP).
O conceito de imparcialidade impõe-se ao conceito de parcialidade, portanto, a meu ver podemos classificar a imparcialidade como a qualidade de ser neutro e de não tomar partido ou favorecer alguma das partes quando exista um conflito de interesses. Como afirma o Professor Diogo Freitas do Amaral, quando estamos perante um conflito entre duas pessoas, o terceiro, de maneira a ser imparcial, terá de estar numa posição fora da situação e acima das partes.
Durante muito tempo se discutiu o conceito de imparcialidade, sendo este entendido primeiramente como uma mera imposição de tratamento isento dos particulares pela administração, portanto, era visto apenas como um favorecimento ou desfavorecimento dos agentes administrativos em questão. O conceito é oriundo do direito processual e da prática dos tribunais, dado que primeiramente se requeria a imparcialidade do juiz.
Atualmente, a definição deste princípio encontra-se regulada no artigo 9º do CPA e é a seguinte:
Artigo 9.º
Princípio da imparcialidade
A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.
Podemos concluir que ‘’a imparcialidade deve ser entendida mais amplamente como comando de tomada em consideração e ponderação, por parte da administração, dos interesses públicos e privados relevantes para cada concreta atuação sua[1]’’. A administração terá em vista interesses não só públicos, como também privados, e este principio é a demonstração perfeita deste parecer.
Este princípio apresenta duas dimensões: a dimensão negativa e a dimensão positiva. A primeira refere-se ao impedimento dos titulares de órgãos ou agentes da Administração Pública de intervirem em procedimento, atos ou contratos que revelem questões que sejam do seu interesse pessoal ou do interesse de outras pessoas com quem mantenham relações de proximidade especial, sob pena de não conseguirem garantir que a sua conduta seja isenta de parcialidade. Portanto, a dimensão negativa consiste numa proibição de a Administração ponderar interesses públicos ou privados que em nada acrescentem à decisão, que sejam por isso, irrelevantes.
A dimensão negativa abarca dois tipos de situações: situações de impedimento e de suspeição, sendo que as primeiras são mais graves do que as outras.
Tal faz nos questionar – quais as diferenças entre as situações de impedimento e as situações de suspeição? – no primeiro caso, estamos perante uma pessoa que está legalmente impedida de participar na resolução de um caso concreto e, portanto, a sua substituição será obrigatória por lei, como dita o artigo 72º/1 do CPA. Caso estejamos perante um órgão colegial, e se não puder ser designado um suplente, o órgão irá funcionar sem o membro que se encontra impedido, atente-se o número 2 do mesmo preceito. Nas situações de suspeição, o processo já não será o mesmo, visto que a substituição não é automaticamente obrigatória, terá de ser requerida, quer pelos titulares de órgãos da Administração Pública e respetivos agentes, bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de poderes públicos e que se possa com razoabilidade duvidar da imparcialidade da sua conduta e futura decisão, como indica o artigo 73º/1. Portanto, podemos ter dois casos: quando o próprio órgão ou agente pede escusa de participar em determinado procedimento ou quando o particular opõe uma suspeição a determinado órgão ou agente pedindo que este seja substituído por outro.
Os casos de impedimento encontram-se mencionados no artigo 69º do Código de Procedimento Administrativo e os de suspeição ou escusa no artigo 73º do mesmo diploma.
Veja-se alguns casos que consagram situações de impedimento:
1- Quando o órgão ou agente tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
2- Quando os titulares de órgãos da Administração Pública e respetivos agentes, por si ou como representantes ou gestores de negócios de outra pessoa, nele tenham interesse o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, algum parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem vivam em economia comum ou com a qual tenham uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil;
3- Quando, por si ou como representantes ou gestores de negócios de outra pessoa, tenham interesse em questão semelhante à que deva ser decidida, ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
4- Quanto o órgão ou agente administrativo tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou hajam dado parecer sobre questão a resolver;
5- Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem vivam em economia comum ou com a qual tenham uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil;
6- Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção
Os casos de suspeição são menos numerosos, como indica o artigo 73º do CPA, as situações de suspeição poderão ser as seguintes:
1- Quando exista relações familiares mais afastadas
2- Quando o órgão ou agente tenha havido lugar ao recebimento de dádivas, antes ou depois de instaurado o procedimento, pelo titular do órgão ou agente, seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente ou afim na linha reta
3- Quando exista uma inimizade grave ou grande intimidade entre o titular do órgão ou agente, ou o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, e a pessoa com interesse direto no procedimento, ato ou contrato;
4- Quando penda em juízo ação em que sejam parte o titular do órgão ou agente, o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente em linha reta ou pessoa com quem viva em economia comum, de um lado, e, do outro, o interessado, o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos cônjuges, parente em linha reta ou pessoa com quem viva em economia comum.
Ao abrigo da vertente negativa deste mesmo princípio, podemos concluir que o conceito de imparcialidade pende sobre o facto de os agentes ou titulares de órgãos da Administração Pública não poderem estar diretamente relacionados com os casos, em que estejam envolvidos interesses pessoais, familiares e ainda, todos aqueles que possam estar relacionados com os seus entes mais próximos, devendo, nestes casos proceder-se ao afastamento do agente que não consiga, por algum dos motivos supramencionados, garantir a imparcialidade da sua atuação.
Vejamos as consequências da violação de situações de impedimento e de suspeição, que se encontram consagradas no artigo 76º do Código de Procedimento Administrativo.
Artigo 76º
Sanções
1 - São anuláveis nos termos gerais os atos ou contratos em que tenham intervindo titulares de órgãos ou agentes impedidos ou em cuja preparação tenha ocorrido prestação de serviços à Administração Pública em violação do disposto nos nº 3 a 5 do artigo 69.º.
2 - A omissão do dever de comunicação a que alude o n.º 1 do artigo 70.º constitui falta grave para efeitos disciplinares.
3 - A prestação de serviços em violação do disposto nos nº 3 a 5 do artigo 69.º constitui o prestador no dever de indemnizar a Administração Pública e terceiros de boa-fé pelos danos resultantes da anulação do ato ou contrato.
4 - A falta ou decisão negativa sobre a dedução da suspeição não prejudica a invocação da anulabilidade dos atos praticados ou dos contratos celebrados, quando do conjunto das circunstâncias do caso concreto resulte a razoabilidade de dúvida séria sobre a imparcialidade da atuação do órgão, revelada na direção do procedimento, na prática de atos preparatórios relevantes para o sentido da decisão ou na própria tomada da decisão
Ao abrigo do artigo 76º/1 entende-se que todos os atos administrativos e contratos da Administração Pública em que tenha intervindo um órgão ou agente que se encontrava impedido de o fazer ou qualquer caso onde tenha sido declarada suspeição e mesmo assim o agente ou órgão obrigado a retirar-se tenha interferido, serão anuláveis. Para além disso, o prestador terá que indemnizar a Administração Pública e todos os intervenientes de boa fé pelos prejuízos que a anulação de tais atos ou contratos possa ter causado, como indica o número 3 do mesmo preceito.
Nos casos de impedimento sabemos que, ao abrigo do artigo 70º/1 CPA, o órgão ou agente da Administração Pública tem o dever de comunicar ao seu superior hierárquico ou ao presidente do órgão colegial quando esteja verificada uma causa de impedimento em relação à sua pessoa. A consequência da não comunicação está regulada no artigo 76º/2 do CPA, que determina que a omissão do dever de comunicação constitui uma falta disciplina grave.
Por último, outra sanção que poderá ser aplicada encontra-se regulada na Lei nº 27/96, de 1 de agosto, no seu artigo 8º/2 que determina a perda de mandato a todos os membros de órgãos autárquicos que violem as garantias de imparcialidade da Administração.
Portanto, sumariando, existem 3 sanções possíveis: a anulação dos atos e contratos em que tenha existido intervenção por parte de um agente ou órgão impedido de intervir, a perda de mandato dos membros autárquicos que violem o princípio da imparcialidade e a existência de uma falta disciplinar grave para os agentes que omitam o dever de comunicação da situação de impedimento.
Parece-me claro qual o objetivo que a vertente negativa do princípio da imparcialidade quer estabelecer, pretende-se que a Administração Pública não favoreça nem prejudique especialmente nenhum interesse privado e, com vista a reduzir os riscos de tratamento privilegiado, institui o afastamento dos titulares dos órgãos e agentes da Administração Pública da resolução de assuntos suscetíveis de afetarem os seus interesses privados enquanto cidadãos.
Procedendo agora à análise da outra vertente do princípio da imparcialidade, designada de dimensão positiva. Esta consiste, segundo os Professores André Salgado de Matos e Marcelo Rebelo de Sousa, numa imposição, prévia à decisão de determinado caso concreto, em que a administração tem de tomar em consideração e ponderar todos os interesses públicos e privados que sejam relevantes para a decisão.
No âmbito desta vertente, como indica o Professor Diogo Freitas do Amaral, os comportamentos que serão considerados parciais são aqueles que não resultem de uma exaustiva ponderação dos interesses que deverão ser protegidos. Podemos considerar que este segundo plano do princípio em análise comporta um certo limite à atividade discricionária da Administração, uma vez que, em primeiro lugar a valoração de interesses que não se consideram relevantes estão excluídos e, em segundo lugar, o poder de escolha da Administração apenas se verificará quando exista uma proteção legislativa dos interesses em consideração.
Portanto, podemos deduzir que ‘’da combinação das duas dimensões do princípio da imparcialidade resulta portanto que, no exercício da sua margem de livre decisão, a administração tem que tomar em consideração e ponderar todos os interesses públicos e privados relevantes para a decisão e só estes’’[2].
Em suma, ‘’este é um principio com especial relevo nas relações entre a administração e os particulares, visando assegurar que nas decisões administrativas se tenham em consideração todos os interesses públicos e privados relevantes, de modo a evitar que a prossecução de um interesse público se confunda com quaisquer interesses privados com que a atividade administrativa possa contender ou se possa envolver’’[3].
Bibliografia e Legislação Consultada
1- AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2018
2- CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora editora, 2009
3- SOUSA, Marcelo Rebelo de et MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e Princípios Fundamentais, Publicações Dom Quixote, 2008
4- OLIVEIRA, Mário Esteves de et GONÇALVES, Pedro Costa et AMORIM, J.Pacheco, Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2005
5- OLIVEIRA, Fernanda Paula et DIAS, José Eduardo Figueiredo, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2013
6- Aulas teóricas ministradas pelo Professor Vasco Pereira da Silva
7- Constituição da República Portuguesa
8- Código de Procedimento Administrativo
9- Lei nº 27/96, de 1 de agosto, https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=282&tabela=leis&so_miolo , Acedido em 29 de Abril de 2021
Trabalho realizado por: Gonçalo Piteira Doroana, nº 64757, Subturma 11
[1] SOUSA, Marcelo Rebelo de et MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e Princípios Fundamentais, Publicações Dom Quixote, 2008, p.209
[2] SOUSA, Marcelo Rebelo de et MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e Princípios Fundamentais, Publicações Dom Quixote, 2008, p.210
[3]OLIVEIRA, Fernanda Paula et DIAS, José Eduardo Figueiredo, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2013, p.116
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