Falta de Audiência prévia - nulidade ou anulabilidade?
Conforme podemos estudar este semestre, as consequências da ilegalidade de um ato administrativo não são matéria consensual entre a doutrina. Não há uma regra expressa quanto à nulidade ou anulabilidade de um ato, tem de se atender ao caso concreto.
De acordo com o professor Vasco Pereira da Silva, a valorização do procedimento administrativo trouxe uma concepção moderna ao Direito Administrativo. Passámos de uma realidade atocêntrica, em que a lógica da centralidade do ato administrativo era entendida como uma manifestação de autoridade por parte da administração, a constatação da existência duma administração agressiva e autoritária. Para uma lógica de administração prestadora, em que o ato é solicitado pelo particular, e desta relação multilateral nascem decisões que favorecem os interesses destes. Abandonou-se a construção clássica definitivamente.
No entanto, por detrás de cada atuação do Estado há uma série de procedimentos comuns e metodológicos que assentam no princípio de igualdade e de segurança jurídica para os envolvidos. Desta forma, a relação entre a Administração e o particular torna-se sistemática e previsível. Trata-se duma exigência constitucional que decorre dos art. 266º e ss e que permite uma racionalização dos meios públicos, uma organização democrática da Administração, em que se consagra uma dimensão pública e uma dimensão subjectiva e em que é determinante a participação ativa do particular.
A valorização do procedimento como uma realidade autónoma e imprescindível, leva a que o mecanismo de decisão se torne mais transparente e controlado.
A visão procedimental do ato administrativo trouxe consigo a essencialidade de certos momentos da relação entre o Estado e o particular. O Professor entende os direitos constitucionais procedimentais como o garante da legalidade da atuação da Administração pública. Estabelecendo uma lógica para a tomada de decisão e de legitimação da própria função administrativa.
O particular é detentor de Direitos fundamentais que não podem ser violados, e entre eles destacamos o direito a audiência prévia, disposto no artigo 121º do CPA. A fase da audiência dos interessados concretiza o princípio da colaboração da Administração com os particulares, conforme os artigos 11º e 12º do CPA, bem como a orientação constitucional do artigo 267º/5 da CRP. Trata-se de uma formalidade absolutamente essencial e a sua preterição afeta os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Neste sentido, a violação de um direito desta magnitude só poderia resultar numa invalidade mais grave, como a nulidade, prevista no artigo 161º /1 d). Assim o entende o Professor Vasco Pereira da Silva, porém, em sentido contrário, a jurisprudência dos Tribunais administrativos tende a classificar a falta de audiência prévia como uma mera anulabilidade.
Diz-nos o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11-10-2017, proc. nº 01029/15: “ A preterição da audiência prévia prevista nos artigos 121º e seguintes do CPA traduz-se num vício de forma que determina a anulabilidade do ato em causa. A jurisprudência, em geral, inclina-se para não considerar a audiência prévia como um direito fundamental, excepto nos casos de procedimentos com cariz disciplinar/sancionatório.”
Acrescenta-se no Acórdão do STA de 06-04-2016, proc. nº07/16: “ A sua omissão só implica a nulidade do ato final nos casos em que a violação do direito de participação assume uma dimensão qualificada, configurando-se como uma garantia fundamental, como sucede quando o ato final consubstancia a aplicação de sanções em procedimento disciplinar ou contra-ordenacional, sendo que fora destas situações qualificadas, a preterição da audiência prévia, torna os atos meramente anuláveis por vício de forma.”
E mais se encontra na Jurisprudência nacional, retratando uma tendência generalizada em considerar como anulável a inexistência desta fase procedimental.
Segue neste sentido também o Professor Freitas do Amaral, pois no seu entendimento, o legislador quando refere “atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”, apenas se reporta ao núcleo duro de direitos, liberdades e garantias previstos no Titulo II da CRP, deixando de fora outros direitos análogos.
Ora, conclui-se que as consequências da ilegalidade, e a forma atendida é determinante para a produção de efeitos jurídicos. A natureza da invalidade e a qualificação do vício são determinadas pela gravidade do ato em causa e não pela pre-designação referida no artigo 161º do CPA, aliás devemos olhar para esta norma como uma noção ampla e aberta que faz uma enumeração exemplificativa e não taxativa dos atos nulos.
Cátia Dinis
Subturma 11
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