As invalidades do ato administrativo

 

A invalidade é, segundo o Professor Freitas do Amaral, um valor jurídico negativo que afeta o ato administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos jurídicos que devia produzir. O ato administrativo, quando não observa os requisitos de validade, é um ato inválido e pode ser contestado perante a própria Administração e perante os tribunais. Pode ser, também, um ato administrativo que viola a lei e esse será um ato administrativo ilegal. Existem várias formas de invalidade: ilegalidade, ilicitude, vícios de vontade, entre outros.

 

As várias formas de ilegalidade dos atos administrativos, conhecidas como vícios do ato administrativo, são, segundo o Professor Freitas do Amaral, as formas específicas que a ilegalidade pode revestir. Existem três tipos de ilegalidades: formais, materiais e orgânicas. Podemos destacar alguns vícios do ato administrativo: usurpação de poder, incompetência, vício de forma ou ilegalidade formal, violação da lei, desvio de poder, falta de legitimação do sujeito. A usurpação de poder a incompetência são ilegalidades orgânicas, enquanto o vício de forma é uma ilegalidade formal. A violação da lei e o desvio de poder são, por sua vez, ilegalidades materiais.

 

Analisemos, resumidamente, as formas de ilegalidade.

 

A usurpação de poder é um vício que consiste na prática de um ato, por parte de um órgão administrativo, para o qual este não tem competências, estando este ato inserido nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial. Este vício traduz-se na violação do princípio da separação de poderes (art. 111º CRP).

 

A incompetência é a prática, por um certo órgão administrativo, de um ato pertence à esfera de competências ou atribuições de outro órgão administrativo, e não do que praticou. Para que exista incompetência, é preciso que o órgão que praticou o ato invada a esfera jurídica de outro, mas que nunca saia dos limites do poder administrativo. Existem vários tipos de incompetências:

- Incompetência absoluta ou por falta de atribuição;

- Incompetência relativa;

- Incompetência em razão de matéria;

- Incompetência em razão da hierarquia;

- Incompetência em razão do lugar;

- Incompetência em razão de tempo.

 

O vício de forma concretiza-se na preterição de formalidades essenciais (vício procedimental) ou carência de forma legal (vício de forma em sentido restrito). Tem três modalidades:

- Preterição de formalidades anteriores à prática do ato;

- Preterição de formalidades relativas à prática do ato;

- Carência de forma legal.

 

A violação da lei é o vício em que a Administração não decide nada quando a lei exige uma decisão ou, então, decide coisa diversa daquela que a lei exige. Há, por isso, discrepância entre o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. É necessário sempre haver um respeito pelo princípio da legalidade. Tem como modalidades:

- Falta de base legal;

- Qualquer erro cometido pela Administração Pública na interpretação, integração ou aplicação das normas jurídica;

- Incerteza ou ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo;

- Incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objeto do ato;

- Inexistência ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao conteúdo ou ao objeto do ato;

- Ilegalidade dos elementos acessórios incluídos pela Administração no conteúdo do ato;

- Cláusula geral (qualquer outra ilegalidade do ato administrativo suscetível de ser reduzida a outro vício).

 

O desvio do poder consiste no exercício de um poder discricionário, por um motivo principal que não seja compatível com o fim que a lei visou ao conferir determinado poder. Há, assim, uma discrepância entre o fim legal e o fim real, ou o fim prosseguido pela Administração. Para determinar a sua existência, torna-se necessária a realização de três operações:

- Verificar qual o fim visado pela lei para conferir a determinado órgão administrativo um certo poder discricionário (fim legal);

- Verificar qual o motivo que leva à prática do ato administrativo em causa;

- Determinar se esse motivo coincide ou não com o fim legalmente estabelecido. Se se verificar, o ato é legal, enquanto se não se verificar, o ato é ilegal e, portanto, inválido.

 

As duas modalidades do desvio do poder são:

- Desvio de poder por motivo de interesse público: visa alcançar um fim de interesse público, embora diverso do imposto por lei.

- Desvio de poder por motivo de interesse privado: situação em que o órgão administrativo não prossegue um fim de interesse público, mas, sim, privado.

 

Pode existir casos em que dois ou mais vícios concorrem no mesmo ato. Os vícios são, portanto, cumuláveis, ou o mesmo ato pode violar várias leis ou formas legais.

 

Quanto às outras fontes de invalidade, temos a ilicitude, que coincide, por norma, com a ilegalidade: ato é ilícito por ser ilegal, mas há casos em que um ato é ilícito sem ser ilegal, como a ofensa de direito absoluto do particular. Temos, também, os vícios da vontade, como o erro, o dolo e coação, sendo que, de acordo com a opinião do Professor Freitas do Amaral, este tipo de vícios não se reconduzem à ilegalidade, por violação da lei. O que efetivamente ocorre neste tipo de vícios é que falta um requisito de validade que a lei exige – os atos jurídicos da Administração têm que ser realizados segundo uma vontade esclarecida e livre. Se a vontade da Administração não respeitar estes requisitos, porque foi determinada por erros, dolo ou coação, há um vício de vontade, há uma vontade influenciada, que fundamenta a invalidade do ato e não a violação da lei.

 

No que diz respeito às formas de invalidade, temos duas principais: nulidade e anulabilidade. Esta são as consequências que a lei determina para os atos administrativos inválidos.

 

A nulidade, prevista no art. 161º CPA, é a forma mais grave de invalidade do ato administrativo. Tem caráter excecional e as suas causas são taxativas. O ato nulo é totalmente ineficaz desde o início, não produzindo quaisquer efeitos. É insanável por decurso do tempo, ratificação ou conversão, podendo ser invocada a todo o tempo, a título principal ou incidental (art 164º CPA).

 

A anulabilidade (art. 163º CPA) é menos grave do que a nulidade. Os atos administrativos são juridicamente eficazes, embora sejam inválidos. É sanável por decurso de tempo, por ratificação, conversão ou reforma (art. 164º, nº 1 CPA). Até não serem anulados, os atos anuláveis são obrigatórios para os funcionários e para os particulares, sendo que estes não se podem opor, têm um prazo curto para serem impugnados, de acordo com o art. 163º, nº 2 e 4 CPA. os atos só podem ser impugnados por interessados que retirem vantagens da anulação, sendo que o pedido é feito ao Tribunal Administrativo ou à própria Administração. De acordo com o art. 58º, nº 2 CPTA, deixam de poder ser impugnados ao fim de um ano.

 

Bibliografia

- Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2018

- Aulas teóricas de Direito Administrativo II do Professor Vasco Pereira da Silva

 

 

Júlia Pavie Paim de Melo, 64394