A Responsabilidade objetiva no exercício de atividade administrativa por ato de gestão pública
A Responsabilidade objetiva no exercício de atividade administrativa por ato de gestão pública
Começando por definir o conceito de responsabilidade civil, que já nos é familiar do Direito Civil, indica-nos o Professor Diogo Freitas do Amaral que esta se traduz ‘’numa reação do Direito a danos causados a particulares’’[1], podendo comportar as modalidades por facto ilícito, pelo risco, por facto lícito destinado a repor a situação inicial dos particulares lesados, entre outros.
A responsabilidade civil implica imediatamente a obtenção de uma indeminização ou compensação na esfera do lesado, tendo em vista retirar o dano, ressarcindo os prejuízos sofridos, de modo a que se possa colocar o lesado na situação que este estaria, caso não tivesse ocorrido a lesão.
‘’A responsabilidade da Administração é (...) a obrigação jurídica que recai sobre qualquer pessoa coletiva pública de indemnizar os danos que tiver causado aos particulares, seja no exercício da função administrativa, seja no exercício de atividades de gestão privada’’[2].
De modo a definir a responsabilidade objetiva da Administração, parece-me sensato começar por definir responsabilidade subjetiva, de maneira a que possamos entender melhor quais as principais diferenças entre estes dois tipos de responsabilização no âmbito da atividade administrativa.
Temos que, a responsabilidade subjetiva assenta nas ideias de ilicitude e de culpa, como nos indica o autor João Caupers. Este tipo de responsabilidade tem como principal objetivo a obtenção de um juízo de censura e de desvalorização da conduta adotada pelo lesante. Tratando-se de responsabilidade subjetiva e, portanto, fundamentada na culpa, existem cinco pressupostos deste tipo de responsabilidade:
1. Facto voluntário: compreende atos controláveis/domináveis pela vontade do agente
2. Ilicitude do facto: regulada no artigo 9º/1 RCEEP, sendo que se consideram ilícitas as ações ou omissões dos titulares de órgãos, funcionários e agentes que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos.
3. Culpa do agente: implica uma ideia de censura, é considerada um desvalor da conduta do agente, esta culpa deverá ser avaliada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir do agente nas circunstâncias do caso concreto. Existem duas modalidades de culpa – grave e leve – sendo que primeira será mais séria e se caracteriza pela conduta dolosa do autor, uma vez que, a diligência e zelo adotados foram manifestamente inferiores aos exigidos em função do cargo exercido, atente-se o artigo 8º/1 da Lei nº 67/2007.
4. Prejuízo
5. Nexo de causalidade
A principal diferença entre a responsabilidade subjetiva e a responsabilidade objetiva é que a segunda existe independentemente de culpa e, portanto, neste tipo de responsabilidade não se exige o requisito de culpa que se exige para a responsabilidade obtida a titulo subjetivo.
Podemos identificar três tipos de responsabilidade objetiva: a responsabilidade por funcionamento anormal do serviço, responsabilidade pelo risco e responsabilidade pelo sacrifício.
A primeira, está consagrada no artigo 7º/3 conjugado com o artigo 9º/2 da Lei nº 67/2007 e consiste na responsabilidade por funcionamento anormal do serviço. Como explica o Professor Diogo Freitas do Amaral, é frequente acontecer no nosso quotidiano não conseguirmos apurar de quem foi a culpa quando se trata do exercício de um serviço público e, portanto, quando não consigamos subjetivamente responsabilizar o agente pelos prejuízos causados, empregamos a expressão ‘’culpa do serviço’’ para definir os factos coletivos provocados no âmbito de uma administração que se caracteriza por ter uma má gerência, de tal maneira que seja impossível descobrir quem são os verdadeiros responsáveis.
Portanto, no âmbito da responsabilidade por funcionamento anormal do serviço temos que o fundamento por detrás desta modalidade se prende com a gigante dimensão que adquire a Administração Pública e com a dificuldade (ou até mesmo impossibilidade) de prever todos os acontecimentos e de agir sempre com a devida diligência, devido a um numeroso conjunto de factos, como por exemplo a complexidade de funções, a constante variação dos servidores, a morosidade dos processos de trabalho, entre outros, que conduzem à responsabilidade da Administração por factos ilícitos, que se caracterizam pela não existência de uma culpa individual, devido à dificuldade na sua determinação. Portanto, neste tipo de responsabilidade temos que considerar a existência de ilicitude e, portanto, de factos que sejam contrários à lei, no entanto, devido a todos os motivos enumerados anteriormente, não é possível obter culpa individualizável, devido à complexidade que existe na sua apuração.
Analisando agora o segundo tipo de responsabilidade objetiva, a responsabilidade pelo risco, esta encontra-se regulada no artigo 11º da Lei nº 67/2007 e, ‘’ao contrário do que se passa no direito privado (artigo 483º/2 CC), a responsabilidade administrativa pelo risco não tem caráter excecional, antes sendo definida através de uma cláusula geral: as pessoas coletivas administrativas respondem pelos danos causados por atividade, coisas ou serviços especialmente perigosos’’[3].
Antes de se proceder à análise dos requisitos exigidos para a constituição de uma situação de responsabilidade pelo risco, é de relevo tentar identificar qual o fundamento deste tipo de responsabilidade administrativa.
A doutrina não é consensual no que diz respeito ao fundamento da imputação da responsabilidade pelo risco e, portanto, existem três teorias:
-Teoria da criação do risco: como o próprio nome indica, esta tese defende que a responsabilidade se funda no sentido de que quem cria um risco terá que responder pelas consequências causadas pelo mesmo
-Teoria do risco-proveito: a responsabilidade adquire fundamento na exigência de quem quer tirar proveito de uma atividade, terá que responder pelos riscos que esta criar
-Teoria do risco de autoridade: o artigo 11º/1 RRCEC parece ir no sentido desta teoria, uma vez que, pressupõe que a responsabilidade se fundamente na exigência de que quem tenha sob o seu controlo uma atividade perigosa, deverá responder pelos riscos causados por essa mesma atividade.
Os pressupostos da responsabilidade pelo risco são os seguintes:
1- Facto: neste requisito encontramos a principal diferença entre este tipo de responsabilidade e a responsabilidade delitual, dado que, apenas se consideram relevantes os factos que resultem de uma atividade, do funcionamento de um serviço ou de uma coisa especialmente perigosa, como indica o nº 1 do artigo 11º RRCEC. De acordo com o Supremo Tribunal Administrativo, segundo o Acórdão de 14 de Dezembro de 2005, proferido ainda na vigência do Decreto-Lei no 48051, temos que a atividade perigosa se qualifica em função da “especial probabilidade de a perigosidade da coisa ou atividade provocar um dano”
2- Dano
3- Nexo de causalidade: pode ser inferido da expressão ‘’danos decorrentes de’’ consagrada no artigo 11º/1 da Lei nº 67/2007.
Como exemplos de fonte de responsabilização pelo risco temos os seguintes casos:
-Danos causados por exercícios ou treinos com armas de fogo por parte das Forças Armadas ou das forças de polícia
-Danos causados pela explosão de paióis militares
-Danos causados involuntariamente por agentes da polícia em operações de manutenção da ordem pública
Por fim, temos a responsabilidade por ato lícito que também configura uma das situações da responsabilidade objetiva, encontrando-se regulada no artigo 16º RCEEP:
Artigo 16º
Indemnização pelo sacrifício
O Estado e as demais pessoas coletivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado.
Neste tipo de responsabilidade estamos a referir-nos a um mero problema de compensação de um sacrifício, como nos dizem os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, o âmbito do artigo 16º reduz a aplicação da responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais.
Este tipo de responsabilidade tem quatro pressupostos:
1- Facto Voluntário: como já suprarreferido, facto voluntário determina-se pela conduta dominável do agente e, por isso, podem ser factos voluntários atos materiais ou atos administrativos;
2- Licitude: este configura-se o pressuposto mais importante da responsabilidade pelo sacrifício que, como já vimos, apenas existe se o facto voluntário praticado pelo agente cumprir com os requisitos de licitude. Se estivermos no âmbito de danos causados em estado de necessidade, a ilicitude terá de estar devidamente justificada de modo a caber neste âmbito de responsabilidade;
3- Dano: ter-se-á de tratar de um dano em bens pessoais, como já referido acima, apenas se pode tratar de um dano em bens patrimoniais quando estes tenham sido provocados em estado de necessidade. Como indica o artigo pré-mencionado, o dano terá de ser anormal e especial, são danos anormais aqueles que excedam o risco normal da vida social, de acordo com os Professores André Salgado de Matos e Marcelo Rebelo de Sousa. E são especiais os danos causados a pessoas que estejam identificáveis individualmente. O legislador, já desde o Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de novembro de 1967, que condicionava o dever de indemnizar aos danos que cumprissem as duas características acima referidas;
4- Nexo de Causalidade: este pressuposto encontra-se consagrado no artigo 16º, quando se menciona ‘’imponham encargos ou causem danos’’, uma vez que existe aqui uma relação de causalidade entre o facto lícito e os danos especiais e anormais provocados.
O Professor Diogo Freitas do Amaral enumera alguns casos de responsabilidade por ato lícito, sendo eles:
-A expropriação por utilidade pública
-As servidões administrativas
-O exercício do poder de modificação unilateral do contrato administrativo
-Entre outras
Em suma, podemos concluir que, a responsabilidade civil da Administração evoluiu substancialmente no século XX, uma vez que, através da responsabilidade objetiva, assistimos a uma maior responsabilização da Administração e, consequentemente, a uma maior proteção dos lesados, dado que, os três tipos de responsabilidade previamente mencionados apresentam uma característica em comum – o direito a ressarcimento dos danos independentemente da culpa do agente.
Bibliografia Consultada
1- AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2018
2- CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, Âncora editora, 2009
3- SOUSA, MARCELO REBELO DE, e MATOS, ANDRÉ SALGADO DE, Direito Administrativo Geral, Tomo III Atividade Administrativa – Responsabilidade Civil Administrativa, Dom Quixote, Lisboa, 2007
4- Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro
5- Código Civil Português
[1] AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2018, p. 570
[2] AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina, 2018, p. 571
[3] SOUSA, MARCELO REBELO DE, e MATOS, ANDRÉ SALGADO DE, Direito Administrativo Geral, Tomo III Atividade Administrativa – Responsabilidade Civil Administrativa, Dom Quixote, Lisboa, 2007, p.37
Comentários
Enviar um comentário