O Princípio da Legalidade no Direito Administrativo
O princípio da legalidade está formulado na própria Constituição, no artigo 266.º/2, e também no Código de Procedimento Administrativo, no artigo 3.º/1.
Este princípio pode ser definido como ser uma exigência de precedência de lei, de acordo com a qual o exercício dos poderes por parte dos órgãos administrativos pressupõe a existência de uma base normativa/de uma norma de fundamentação.
Entende-se que a lei não será o limite da atuação da Administração, mas sim o seu pressuposto e fundamento. Um exemplo disto são os regulamentos, uma das principais formas de atuação da Administração, que devem ser procedidos de uma norma legal habilitante.
Neste sentido, o Princípio da Legalidade é também fundamental para a consagração de outros princípios fundamentais, como o da confiança jurídica.
Não obstante a evolução que o conceito de legalidade sofreu com o passar do tempo, nomeadamente uma uma lógica de administração agressiva, que limitava os direitos dos particulares e que usava a força física para impor as suas decisões aos particulares, durante o Estado Liberal, e posteriormente o Estado social onde nasce a ideia de atos favoráveis, na medida em que este são atos prestadores que atribuem meios e serviços. É o particular que passa a querer/deixar que estes atos sejam aplicados desta forma, pois a maior parte dos atos não são suscetíveis de execução coativa contra a vontade do particular.
Já na modernidade, diz o professor Vasco Pereira da Silva que a Administração é subordinada ao direito no seu conjunto, ou seja, todas as suas opções são a realização para o caso concreto das opções do ordenamento jurídico. O que nos leva a concluir que a Administração aqui não tem total liberdade de atuação mas sim uma margem de manobra de atuação.
Efetivamente, a Administração realiza as normas e princípios do ordenamento jurídico, mas é a própria responsável pelas suas decisões. Essa responsabilidade corresponde ao poder discricionário.
Neste sentido, se o que está em causa é a aplicação da lei ao caso concreto, os tribunais têm que ter uma palavra a dizer, ou seja, tem de ter uma margem de controlo.
Segundo Marcelo Rebelo de Sousa, o princípio da legalidade decompõe-se em duas modalidades:
- Preferência da lei: Determina que a actuação jurídico-administrativa encontra-se subordinada à lei, não a podendo contrariar. Assim sendo, o artigo 266.º n.º2 CRP e o art. 3.º CPA devem ser interpretados, num sentido proibitivo. Como tal, em caso de conflito entre a lei e um acto de administração, a lei prevalece sobre este.
- Reserva de lei: A necessidade da existência de precedência da lei, pois não basta que o fundamento normativo exista per si, bem como exige-se a existência de um reserva de densificação normativa, que exprima a necessidade de o mesmo fundamento jurídico-normativo possuir um grau de pormenorização suficiente para permitir antecipar adequadamente a actuação administrativa em causa. Se a reserva de lei se bastasse com a existência de uma norma anterior - a chamada norma habilitante - poderia muito bem ser uma norma meramente formal, destituída de conteúdo, o que no limite levava a que a administração pudesse fazer tudo.
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