Ato Administrativo: evolução histórica, caraterísticas e funções

 

A noção de ato administrativo vigente na ordem jurídica portuguesa diverge daquela adotada pela lei e doutrina alemãs, para as quais apenas são atos administrativos aqueles pelos quais um órgão administrativo proceda à regulação autoritária de uma situação individual com eficácia externa imediata. Em Portugal, apesar de alguns autores, como os professores Sérvulo Correia e Diogo Freitas do Amaral, definirem o ato administrativo em termos restritos semelhantes aos da doutrina alemã, a doutrina maioritária, filiada no pensamento do professor Marcello Caetano e de acordo com o Código de Procedimento Administrativo, adota um conceito amplo de ato administrativo. A categoria concetual do ato administrativo não esgota o conjunto das condutas unilaterais não normativas da administração, devendo as simples atuações administrativas diferenciar-se do ato administrativo.

O ato administrativo resulta das mesmas condicionantes histórico-culturais e políticas que originaram o direito administrativo, radicando no liberalismo pós-revolucionário francês oitocentista e tendo inicialmente constituído um instrumento de proteção da administração pública em face da interferência dos tribunais comuns. Os atos administrativos eram, assim, as atuações administrativas unilaterais de alcance individual e concreto, retiradas à análise dos tribunais comuns e submetidas ao controlo dos tribunais administrativos, que garantiriam o estatuto privilegiado da administração relativamente aos particulares.

Enquanto ato unilateral de autoridade, o ato administrativo constituía a forma típica de atuação da administração agressiva do Estado liberal. As suas origens históricas comprometeram-no com um entendimento objetivista e autoritário do direito administrativo. Contudo, a partir do final do século XIX, o juiz e académico alemão Otto Mayer desenvolveu o conceito como "uma pronúncia obrigatória pertencente à administração, que, no caso individual, determina perante o súbdito qual deve ser para ele o direito". Esta conceção reforça a sua dimensão de ato do poder público, equiparando-o à sentença jurisdicional, instituindo-o como conceito central de todo o sistema de direito administrativo.

Diversos fatores correlativos contribuíram para uma evolução do ato administrativo, como o aprofundamento dos direitos fundamentais e da democracia participativa; a expansão dos meios de tutela dos particulares contra os poderes públicos; a plena jurisdicionalização dos tribunais administrativos; a implantação do Estado social, entre outros. Este ato continua a ter grande relevância contenciosa, constituindo em determinadas circunstâncias uma garantia fundamental da interferência dos tribunais administrativos e estabelecendo os meios processuais através dos quais a sua intervenção pode ser suscitada. Porém, os tribunais administrativos são atualmente, garantias da legalidade objetiva e das posições jurídicas subjetivas dos particulares e não garantias da administração. O surgimento dos direitos de participação dos particulares na constituição das decisões administrativas mitigou muito a carga autoritária inerente ao ato administrativo na sua génese, manifestando-se agora esta figura como o culminar de um diálogo entre a administração e o particular. Se inicialmente o ato administrativo era praticamente a única forma de atividade administrativa com efeito direto na vida das pessoas, este veio a perder alguma importância comparativa, particularmente do ponto de vista processual, o aprimoramento do contencioso administrativo levou à existência de mecanismos de reação jurisdicional contra a administração pública que não pressupõem a emissão de atos administrativos.

 

As principais características do ato administrativo são a imperatividade, a independência entre validade e eficácia, a mutabilidade e a coercibilidade.

O ato administrativo diz-se imperativo porque está vocacionado para a produção de efeitos independentemente da vontade dos seus destinatários. Esta caraterística está intimamente ligada à unilateralidade dos atos administrativos. A imperatividade baseia-se na sujeição da administração aos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, bem como da sua legitimidade democrático-constitucional.

Independência entre validade e eficácia dado que em geral, os atos inválidos da administração podem provocar efeitos se forem meramente anuláveis. Nos atos administrativos, nomeadamente em comparação com os regulamentos, a anulabilidade é o seu desvalor residual e por isso estatisticamente mais significativo, ou seja, na sua maioria, os atos administrativos podem produzir efeitos ainda que sejam inválidos.

 Mutabilidade, uma vez que os atos administrativos não são perpétuos nem sequer imutáveis. Podem ser modificados, substituídos e revogados em função da variabilidade dos interesses públicos para cuja prossecução foram emitidos. A mutabilidade dos atos administrativos conhece, no entanto, restrições impostas pela sua função estabilizadora.

Coercibilidade na medida em que os atos administrativos podem ser impostos pela força aos seus destinatários. É uma consequência possível da imperatividade. A coercibilidade não é característica apenas dos atos administrativos desfavoráveis, também se pode encontrar em atos infraestruturais e mesmo favoráveis. O caráter coercivo do ato administrativo não significa que a administração possa proceder à sua imposição forçada aos particulares, o que só é possível quando tenha autotutela executiva. Nas restantes situações, a imposição coerciva de atos administrativos depende de intervenção judicial.

 

Como já mencionado supra, o ato administrativo é um conceito central do direito administrativo material, procedimental e processual. As suas funções podem ser mais ou menos salientes consoante o tipo de ato administrativo em causa.

No direito administrativo material, o ato administrativo concretiza no caso concreto as normas gerais e abstratas integrantes do bloco de legalidade administrativa- função concretizadora. Disciplina uma certa situação jurídica, constituindo o instrumento da autotutela declarativa da administração- função definitória. É o título legitimador de situações jurídicas da administração e dos particulares, fundando a execução administrativa ou jurisdicional das decisões nele contidas e permitindo contrapor à administração ou a terceiros as situações jurídicas dele decorrentes - função tituladora.  Acresce ainda que, desde que não seja nulo ou inexistente, tem uma vocação de estabilidade, conferindo certeza jurídica às situações sobre as quais incide - função estabilizadora. Qualquer destas funções é consideravelmente enfraquecida em caso de anulabilidade e inoperativa em caso de nulidade do ato administrativo.

No direito administrativo procedimental, o ato administrativo é conclusivo de um procedimento administrativo que visa a emissão, um ato praticado no decurso de um procedimento que visa a adoção de uma atuação posterior ou a execução de uma conduta anterior - funções procedimentais.

No direito processual administrativo, o ato é uma garantia constitucional e legal da intervenção dos tribunais administrativos quando esteja em causa um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa que por aquele tenha sido disciplinada e permite demarcar a forma e o objeto do processo, o tipo de pedido, a tramitação processual e os efeitos da sentença (art. 268/4 CRP) - função de proteção jurídica.

 

Bibliografia:

REBELO DE SOUSA, Marcelo e SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral – Tomo III, Publicações Dom Quixote, 2ª edição, 2009, Alfragide

 

Paulo Correia Atouguia Aveiro

Subturma 11, n.º 62975