O procedimento Administrativo

O procedimento Administrativo

 

1)   Noção de procedimento Administrativo:

O Código de procedimento Administrativo no seu artigo 1º/1 apresenta uma noção de procedimento Administrativo, de acordo com a qual o procedimento administrativo corresponde à “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Publica”.

O professor Freitas do Amaral entende que o procedimento Administrativo “é uma sequência juridicamente ordenada de atos e formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução”.

Em primeiro lugar, o procedimento é uma sucessão ordenada, ou, como diz o professor Freitas do Amaral, uma sequência. Assim, os vários elementos que o integram não se encontram organizados de forma aleatória: estão dispostos numa certa sequência e ordem, com princípio, meio e fim.

O procedimento constitui uma sequência juridicamente ordenada: é a lei que determina quais os atos a praticar e as formalidades que devem ser respeitadas e os prazos a cumprir.

O conceito de procedimento Administrativo não se confunde com o de processo contencioso: o primeiro regula a conduta da Administração Pública no exercício da função administrativa, enquanto o segundo, desenvolvendo-se no âmbito dos tribunais, diz respeito ao exercício da função jurisprudencial na defesa do Direito Administrativo

Também se deve distinguir o procedimento administrativo do processo administrativo, cuja noção se encontra consagrada no nº 2 do artigo 1º do CPA: «o conjunto dos documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento».

 

 

2)   Princípios fundamentais do procedimento Administrativo:

O procedimento administrativo obedece a um certo número de princípios fundamentais, destacando-se:

•      Carácter documental: o procedimento administrativo assume uma forma escrita ou eletrônica. Trata-se de uma exigência formulada quer em razão da necessidade de as decisões serem suficientemente ponderadas, quer como forma de conservar para o futuro o registo completo e seguro do que se fez, do que se votou ou do que se disse;

•      Simplificação do formalismo: o procedimento administrativo é muito maleável. A lei traça apenas algumas linhas gerais de atuação e determina quais as formalidades essenciais, tudo o resto é variável conforme os casos e as circunstâncias. A Administração deve utilizar as formas que decidirem mais adequadas para julgar[1].

•        Natureza inquisitória: A Administração goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos postos por lei a seu cargo. Deste modo, a Administração não está limitada pelas posições dos particulares[2].

•       Princípio da desburocratização e eficiência: segundo o artigo 5º do CPA, a boa administração caracteriza-se por uma atuação por parte da Administração Pública que seja eficiente, económica e célere (artigo 5º/1 CPA). Para tal a Administração deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada (artigo 5º/2 CPA);

•        Colaboração da Administração com os particulares: o princípio da colaboração estreita da Administração com os particulares está consagrado no artigo 11º do CPA;

•      Direito de informação dos particulares: a publicidade e a transparência da administração pública constituem exigências normais de um moderno Estado de Direito. Está em causa não apenas a existência de garantias subjetivas dos administrados, como também a previsão de mecanismos que contribuam para a otimização da decisão administrativa e para o controlo democrático do exercício do poder administrativo. O artigo 268º/1 da Constituição estabelece que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”;

•         Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem: O artigo 267º/5 da Constituição estabelece expressamente que a lei deverá assegurar “a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”. Este princípio encontra-se também consagrado no artigo 12º do CPA. Este direito genérico de participação pode-se manifestar de diversas formas, sendo que a mais importante é direito de audiência prévia dos particulares relativamente à tomada de qualquer decisão administrativa que lhes diga respeito.[3]

•          Princípio da decisão: este princípio está tutelado no artigo 13º do CPA. Com este princípio pretende-se que a administração se pronuncie quando é solicitada pelos particulares e pretende-se ainda facilitar a proteção dos particulares em face de omissões administrativas ilegais;

•         Princípio da gratuitidade: este princípio está tutelado no artigo 15º do CPA e afirma que o procedimento administrativo é tendencialmente gratuito;

•        Proteção dos dados pessoais: o artigo 18º do CPA define que os particulares têm o direito à proteção dos seus dados pessoais e à segurança e integridade dos suportes, sistemas e aplicações utilizados para o efeito, nos termos da lei;

•          Cooperação leal com a União Europeia: sempre que o direito da União Europeia imponha à Administração Pública a obrigação de prestar informações, apresentar propostas ou de qualquer outra forma de colaboração, essa obrigação deve ser cumprida no prazo estabelecido (artigo 19º do CPA);

 

3)    Espécies de procedimento administrativo:

Tradicionalmente os procedimentos administrativos são divididos em duas classificações.

Þ    Atendendo à questão de saber quem toma a iniciativa de desencadear o início do procedimento (artigo 53º CPA), temos:

•       Procedimentos de iniciativa pública: são os procedimentos em que a Administração toma a iniciativa de desencadear o inicio do procedimento
•          Procedimento de iniciativa particular: são os procedimentos desencadeados pro iniciativa dos particulares

Þ    Atendendo ao critério do objeto do procedimento, temos:

•          Procedimentos decisórios: são os procedimentos que têm por objeto preparar a prática de um ato da Administração. Os procedimentos decisórios podem ser de:

Ø  1º grau: visam preparar a prática de um ato primário

Ø  2º grau: visam preparar a prática de um ato secundário

•         Procedimentos executivos: são os procedimentos que têm por objeto executar um ato da Administração.

      Para além destas duas classificações tradicionais do procedimento Administrativo, cabe ainda distinguir entre:

•          Procedimento administrativo comum: é aquele que é regulado pelos próprio CPA
•          Procedimento administrativo especial: são regulados por lei especial

Por fim uma última distinção varia do artigo 32º/10 da Constituição. Assim distingue-se entre:

•          Procedimentos administrativos sancionatórios: são aqueles que podem dar lugar à prática de um ato punitivo
•          Procedimentos administrativos não sancionatórios: são aqueles cujo ato final não reveste, em caso algum, natureza sancionatória

 

4)    O procedimento decisório de 1º grau:

O professor Diogo Freitas do Amaral, faz a divisão do procedimento de 1º grau em seis fases:

a)     fase inicial;

b)    fase da instrução;

c)     fase da audiência dos interessados;

d)    fase de preparação da decisão;

e)     fase de decisão;

f)      fase complementar.

 

a)    A fase inicial é aquela que desencadeia o procedimento administrativo, podendo surgir de iniciativa pública (através de um ato interno) ou privada (através de requerimento de um particular interessado - art. 53º do CPA).

 

b)    A fase de instrução destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final (arts. 115º a 120º do CPA) e rege-se pelo princípio do inquisitório. Assim, esta é a fase em que a administração pública, sem a dependência da vontade dos interessados, requer factos e esclarecimentos que mais facilmente levem à tomada da melhor decisão. (artigo 58ºCPA).

A direção do procedimento cabe ao órgão competente para a decisão final, pelo que o CPA prevê três hipóteses distintas (artigo 55º nº 1 CPA):

·          o órgão competente só dirige a instrução quando uma disposição legal assim o ditar;

·          fora os casos acima mencionados, a lei obriga o órgão competente a delegar um subalterno;

·         o diretor do procedimento pode incumbir um subalterno a delegar apenas determinadas diligências instrutórias especificas.

 

c)    A fase de audiência dos interessados (arts. 121º a 125º do CPA) é uma das mais importantes. É nesta fase que se inserem os princípios da colaboração da Administração com os particulares (artº11 nº1 CPA) e da participação (art. 12º CPA). É também nesta fase que se concretiza o direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes dizem respeito.

Para esta terceira fase do procedimento administrativo, o CPA admite duas formas dos interessados serem ouvidos no procedimento, antes de ser tomada a decisão final:

•  audiência escrita;
• audiência oral.

 

Uma vez que a lei não determina qualquer critério de opção do instrutor pela audiência escrita ou oral, compete ao diretor do procedimento, que goza de um poder discricionário, decidir se a audiência prévia dos interessados deve ser escrita ou oral (art. 122º nº1 do CPA).
Importa referir, que a falta de audiência prévia dos interessados, nos casos em que seja obrigatória por lei, constitui uma ilegalidade e tem como consequência a anulabilidade (art. 163º nº1 CPA).

 

d)    A fase da preparação da decisão é uma fase que muitos autores não autonomizam. Contudo o professor Freitas do Amaral considera que é essencial fazê-lo. É nesta fase que a Administração pondera o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução e os argumentos apresentados pelos particulares na fase da audiência dos interessados (artigo 125º e 126º CPA). Posteriormente, o procedimento é levado ao órgão decisório que pode ser, singular (emitirá um despacho) ou colegial (emitirá uma deliberação).

 

e)    A fase da decisão é a fase que põe fim a todo o procedimento administrativo (artigo 93º CPA). Salvo disposição em contrário, o procedimento pode terminar pela prática de um ato administrativo ou pela celebração de um contrato (art. 126º CPA). Caso termine pela prática de um ato administrativo, todas as questões pertinentes, suscitadas durante o procedimento e que não tenham sido decididas em momento anterior, devem ser resolvidas pelo órgão competente (art. 94º nº1 do CPA).
O art. 123º do CPA, remete-nos para a importância da divergência entre o órgão decisor e o órgão instrutor, uma vez que as decisões de ambos podem divergir. Quando for esse o caso, deve-se ter em conta se o órgão instrutor ouviu os interessados, no processo de instrução. Caso não o tenha feito, deverá marcar-se uma nova audiência, de âmbito meramente instrutório.

f)     A fase complementar conclui o procedimento. É nesta fase que são onde são praticados determinados atos e formalidades, posteriores à decisão final do procedimento. São exemplo disso os registos, arquivos, notificação da decisão, publicação no Diário da República, entre outras (artigo 114ºCPA).

 

Beatriz Sirgado Gonçalves

Subturma 11

 

Bibliografia:

AMARAL,Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo – vol.II, 4ªed., Almedina, 2018

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[1] Princípio da adequação procedimental: na ausência de normas jurídicas injuntivas, o responsável pela direção do procedimento goza de discricionariedade na respetiva estruturação, que, no respeito pelos princípios gerais da atividade administrativa, deve ser orientada pelos interesses públicos da participação, da eficiência, da economicidade e da celeridade na preparação da decisão

[2] Artigo 58º CPA

[3] Outras manifestações: direito de formular sugestões