A responsabilidade civil da administração: subjetiva vs objetiva | Mariana Baptista

Entende-se por responsabilidade civil a ‘’obrigação de responder pelos danos causados’’, um verdadeiro corolário de justiça comutativa, como afirmava Aristóteles.

O regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais Entidades Públicas, consagrado pela Lei 67/2007, aplica-se, supletivamente, às entidades e órgãos de direito privado ‘’que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo’’ – art. 1.o. 5 RCEEP.

O Decreto-Lei 48051, de 27 de novembro de 1967, regula a responsabilidade civil, mas apenas referente aos atos de gestão pública, excluindo os actos pessoais praticados por titulares de órgãos, funcionários e agentes, ou faltas pessoais.

Quanto à Constituição, veja-se o art. 22.o, que prevê a sanção de indemnização, bem como o art. 271.o, referindo-se a uma responsabilidade pelos actos funcionais, ou seja, aqueles exercidos no âmbito das funções dos titulares de órgãos, funcionários e agentes, ou que decorram desse exercício. Para além disso, o legislador consagra um regime de responsabilidade solidária, através do direito de regresso expresso no art. 271.o.2 CRP.

 a distinção fundamental entre a aplicação do regime no direito civil em contraste com o direito administrativo não se prende quanto aos fins ou meios, mas sim quanto aos seus pressupostos legais de aplicação.

Efetivamente, no âmbito da sua autoridade e competência, a Administração encontra-se sujeita à Constituição e à lei, por respeito ao princípio da legalidade, pelo que, as suas acções ou omissões, que sejam lesivas para os particulares, deverão ser reconstituídas, como se não tivesse ocorrido qualquer ilegalidade – art. 173.o. 1 CPTA. Por outro lado, como refere o Prof. Freitas do Amaral,a responsabilidade civil da Administração representa a ‘’última linha de defesa’’ do Estado de Direito

.

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.o 0445/13, de 16 de janeiro de 2014, aplicou-se o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas aos factos ilícitos imputados a um Hospital do Serviço Nacional de Saúde, respectivamente o Hospital de São Marcos, recorrente ao tribunal supremo.

O Hospital em causa teria sido obrigado a indemnizar o autor, de 15 anos e com uma inteligência equivalente a 10 %, bem como a sua mãe, por danos patrimoniais e morais resultantes da negligência e dos atrasos da equipa médica. Analisando a decisão do STA, que versa sobre o acerto da decisão do TCA Norte, não poderia ser aplicável o regime da responsabilidade contratual por se entender que, entre o utente e o Hospital, não haveria nenhum negócio jurídico porque ‘’nem o utente pode escolher o médico, nem os funcionários podem escolher o paciente, devendo a atendimento seguir as regras legais aplicáveis e de acordo com o que for definido pela Direcção do Hospital.

Não há, portanto, uma vontade das partes a que a lei atribua efeitos jurídicos, mas sim um serviço público posto à disposição dos utentes’’, afastando assim a justificação do TCA Norte para presumir a culpa, ao abrigo do 799o.1 CC.

Por outro lado, o TCA Norte entendeu aplicar o art. 493.o/2 CC, que o STA considerou inaceitável porque ‘’os actos praticados no âmbito do Serviço Nacional de Saúde, num Hospital Público, são indiscutivelmente praticados ao abrigo de normas de direito público, pelo que a responsabilidade civil emergente da prática de tais actos (apesar de ser chamada “civil”) é responsabilidade prevista, na data dos factos, no Dec. Lei 67/2007.

Analisando agora os dois tipos principais de responsabilidade da administração,  responsabilidade subjetiva e a responsabilidade objetiva. 

Primeiramente a responsabilidade subjetiva, com os seguintes métodos de aplicação e tipologias: 

A responsabilidade por ação ou omissão ilícita e culposa praticada pelos titulares de órgãos da Administração:

Neste caso trata-se de uma responsabilidade que se baseia na culpa, e portanto, é subjetiva. Para a aplicação deste instituto, é necessário que se verifiquem cinco pressupostos que também estão compreendidos no direito civil, e que se aplicam praticamente da mesma forma.

- facto voluntário: no sentido de este ter de ser objetivamente controlável e determinado pela vontade. Portanto, basta a possibilidade de controlar o facto em causa, não sendo necessário uma conduta predeterminada ou orientada para certo fim. Este pode constituir uma omissão, sendo este um facto negativo, ou uma ação, que será um facto positivo, a espelho de como é preconizado no Direito Civil.

- ilícito: pode-se retirar-se isto do artigo 9o.1 do RCEEP.

 No entanto, a ilegalidade é uma condição necessária, mas não suficiente da ilicitude; esta implica também a violação de posições jurídicas subjetivas de terceiros, com a inerente produção de danos ou prejuízos, para efeitos de responsabilidade da Administração.

- culpa: que produza, necessariamente, danos ou prejuízos na esfera jurídica de terceiros.

Esta forma de responsabilidade é ainda regida pelo princípio da culpa, só existindo uma obrigação de indemnizar caso exista culpa do indivíduo que realizou o facto lesante. Mas no âmbito da culpa, inserido no contexto de responsabilidade de entidades públicas, cabe salientar que esta é preciso ser imputada a um ou mais indivíduos que tenham atuado ou omitido atuações no exercício das suas funções ao serviço da pessoa coletiva. Uma vez que, a culpa é uma noção subjetiva, e portanto só agem com culpa os indivíduos.

A culpa “define um nexo de ligação do facto ilícito a uma certa pessoa”, logo, a violação ilícita dos direitos ou interesses de outrem tem de estar ligada a uma certa pessoa, de maneira que se possa afirmar “não só que foi obra sua, mas também que ela podia e devia, nas circunstâncias, ter agido diversamente”, exprimindo assim uma ideia de censura ou reprovação da conduta do agente.

No caso das entidades públicas, a culpa dos titulares de órgãos, funcionários e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir de um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, nas circunstâncias do caso concreto.

Há ainda que ter em conta que na responsabilidade civil, está em causa uma questão elementar de justiça comutativa, que se reflete em saber quem é mais justo que suporte o dano. E ainda, que a administração pública implica iniciativa e uma atitude proativa em busca da concretização do interesse público, sendo este o objetivo da sua própria existência. Logo, não é conveniente, ao fazer recair a obrigação de indemnizar nos agentes, representantes e funcionários desta, apenas com os critérios enunciados, desencorajá-los de agirem no sentido de fazerem tudo o que for necessário ou conveniente para que a Administração cumpra a missão que lhe compete.

Portanto, o legislador procurou estabelecer esse equilíbrio a partir de uma dupla distinção entre factos funcionais e factos pessoais; e ainda entre culpa leve, grave ou dolo.

➜facto funcional: está em causa uma ação ou omissão praticada por um indivíduo no âmbito do desempenho da sua função como titular de um órgão de uma entidade pública e, logo, um facto que não configura juridicamente apenas a atuação do indivíduo, mas também, a atuação da própria administração pública nas suas funções de prossecução do interesse público. Estarão assim em causa tanto a entidade pública que atuou por intermédio do indivíduo, como o próprio indivíduo que agiu como titular de um órgão seu e como executor da sua vontade.

Há assim uma relação de conexidade entre o exercício de funções e as ações ou omissões lesivas, o que significa a indispensabilidade de uma conexão interna ou material entre o ato e o resultado lesivo.

Requer-se assim que “a ação ou omissão caiba no âmbito de escopo funcional ou que, pelo menos, se verifique uma aparência de relação funcional justificativa da boa-fé da confiança do cidadão lesado”. Tem de haver, portanto, uma ligação funcional e não apenas que o facto tenha sucedido no âmbito de desempenho das funções do titular.

Neste contexto, o princípio da responsabilidade da Administração impõe a responsabilização da própria pessoa coletiva nos termos do 22o CRP.

No entanto, se o facto danoso for praticado fora do exercício das funções de titular de órgão de uma entidade pública, seu funcionário, agente ou representante; ou ainda durante o exercício delas, mas não por causa desse exercício, já se tratará aqui de um facto pessoal.

Esta responsabilidade pelos prejuízos causados, já será uma responsabilidade assumida exclusivamente pelo autor. Não recairá nenhuma responsabilidade sobre a pessoa coletiva pública, já que o facto danoso não se insere no exercício de uma função administrativa. No entanto, neste instituto cabe salientar que operam presunções legais ilidíveis de culpa leve, estatuídas nos 10o.2 e 3 RCEEP, quanto à prática de atos jurídicos ilícitos e sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância. Portanto, a menos que se prove a existência de dolo ou culpa grave dos titulares em causa, a responsabilidade de indemnizar recai apenas sobre a Administração. Cabe ainda referir que a prescrição do direito do particular à indemnização como o direito de regresso da Administração, prescrevem nos termos do Código Civil em matéria de suspensão e interrupção da prescrição, logo, num prazo de três anos.

Tem de haver também um nexo de causalidade, entre o facto ilícito e o prejuízo, de tal modo que se possa concluir que o facto foi causa adequada e previsível do prejuízo.

A responsabilidade no âmbito do procedimento de formação de certos contratos administrativos, 7o.2 RCEEP.

É afastada pelo preceito em causa, a possibilidade de isentar a Administração de responsabilidade com base na prova de inexistência de culpa leve, ou seja, ilidindo a presunção consignada no 10o.2 RCEEP. Ou seja, a culpa leve deixa de consistir um pressuposto da responsabilidade exclusiva da Administração Pública pelas ilegalidades cometidas no âmbito dos procedimentos pré-contratuais em causa.

Mas nada impede o lesado de provar o dolo ou a culpa grave do autor do ato jurídico ilícito em causa, e de o demandar nos mesmos termos que a entidade pública, sendo titular de um dos seus órgãos. Pode, portanto, haver responsabilidade solidária, com base no artigo 8o .2. RCEEP.

Do outro lado temos a Responsabilidade Objetiva, um pouco mais fácil de simplificar, está pode ocorrer nas seguintes situações dentro dos seguintes critérios: 

- Funcionamento anormal do serviço:

Trata-se de culpa do serviço, ou falta do serviço, quando se verifica um facto “anónimo e coletivo de administração em geral mal gerida, de tal modo que é difícil descobrir os seus verdadeiros autores”. Nestes casos há ilicitude, mas não há culpa individual ou individualizável, 7o e 9o.2 RCEEP.

Há, portanto, ilicitude, mas não se verifica culpa. Há só uma falta do serviço ou funcionamento anormal do serviço, logo, constitui uma responsabilidade objetiva.

- Responsabilidade pelo risco:

Esta modalidade é regulada pelo artigo 11o do RCEEP.

Portanto trata-se de situações em que a Administração Pública, no decorrer do exercício de uma atividade que de por si envolva possíveis danos que lhe são inerentes e previsíveis, responda pelos mesmos sem necessidade de haver culpa, por serem riscos próprios da atividade em causa. Isto só não acontecerá, quando se consiga provar haver uma força exterior e independente da atividade e dos seus riscos inerentes, que levou à verificação dos danos.

- Responsabilidade por ato lícito:

A responsabilidade por ato lícito da Administração Pública vai muito para além da responsabilidade por ato lícito em sentido próprio. Encontra-se regulada no artigo 16o do RCEEP.

Embora o preceito refira indemnização por violação ou sacrifício, somente no primeiro caso há responsabilidade civil fundada na justificação de um ato ilícito, ou seja, um ato que à partida seria ilícito, mas que, por haver uma causa de justificação se torna lícito. Já no segundo caso apenas se está perante um problema de compensação de um sacrifício.

Cabe ainda referir que o legislador delimita, no 2o RCEEP, a especialidade e a anormalidade dos danos.

Sendo que no âmbito de responsabilidade objetiva por ato lícito, ou pelo sacrifício o legislador condiciona o dever de indemnizar à verificação da existência dos requisitos da especialidade e da anormalidade do prejuízo.

Não há assim lugar a indemnização por danos comuns, ou seja, os danos que recaiam genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstratas de pessoas; ou por danos normais, sendo estes os que se possam considerar habituais e aceitáveis dentro do “mínimo de risco” que é próprio da vida em sociedade.

Em suma, tal como nos litígios entre privados, no setor da administração pública também existem institutos para responsabilizar tanto os públicos como os privados. 

AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, almedina, 2018

Mariana de Oliveira Baptista 

Sub 11 n°65005